스웨덴 자율학교에 관한 논쟁

스웨덴 자율 학교에 관한 논쟁

Ⅰ. 서문 - 주제 선정의 이유
 
  아산정책연구원에서 발간한 『스웨덴 복지 모델의 이해』 라는 논문집을 읽었습니다. 신광영 교수님께서 맡으신 주제는 「스웨덴 복지 모델의 사회적 기초 - 견고한가 아니면 흔들리고 있나?」입니다. 신광영 교수님께서 스웨덴 복지 모델이 견고하다는 것을 증명하는 통계자료로써, 자율학교 지원에 대한 반대 여론이 높은 것을 예시로 들었습니다.
 
  개인적으로 논자는 과거 대안학교에 입사 지원을 한 적이 있었습니다. 물론 입사에 실패하였지만, 그 당시 덴마크의 에프터스콜레(Efterskole)에 대해서도 배운 바가 있었습니다. 덴마크의 애프터스콜레는 중학교와 고등학교 사이(14~18세 입학가능)에 합숙하는 학교로써 자신의 진로에 대해서 스스로 찾아가게끔 만드는 학교입니다. 한국에도 에프터스콜레가 강화도에 생겼습니다. 에프터스콜레는 대안학교로써 학부모가 비싼 학비를 부담하며 덴마크에만 있는 독특한 형태의 학교입니다.
  흔히 대안학교의 유형은 두 가지로 나누어질 수 있습니다. 첫 번째는 기존 공교육에 반대해서 생태주의, 공동체주의적 이념에 기초하여 만들어진 대안학교입니다. 두 번째는 비싼 학비에 부유층 자제를 위한 커리큘럼으로 이루어진 사립 대안학교입니다. 제 생각에 북유럽 교육은 공동체주의적이고 생태주의적인 형태라고 인식해왔습니다.
  하지만 스웨덴의 ‘자율학교’ 논쟁을 읽고 인식이 달라졌습니다. 스웨덴에서 논란이 되고 있는 ‘자율학교’ 논쟁은 두 번째 유형의 대안학교를 일컫습니다. 위키피디아에서 스웨덴의 자율학교에 대해서 검색했습니다. 스웨덴 자율학교 가운데 Sigtunaskolan과 Lundsbergs skola입니다. Sigtunaskolan에선 지금의 스웨덴 국왕인 구스타프 16세가 졸업했습니다. 마치 영국과 비슷합니다. 영국의 이튼, 해로 스쿨 등 사립학교는 매우 비싼 학비와 왕족, 귀족, 부유층의 자제들이 다니는 사립학교입니다. 영국과 비슷하게 스웨덴에서도 왕족, 귀족, 관료, 부유층의 자녀들이 여기를 나왔습니다. 스웨덴에서도 엘리트 교육이 있었다는 사실을 알려줍니다.

 

 Signaskolan의 모습

스웨덴 국왕과 Signaskolan 학생들

 

  과연 스웨덴 자율학교 논쟁은 어떻게 이루어졌을까요? 그리고 자유학교 혹은 대안학교와 공교육은 어떤 관계를 가져야 할까요?

Ⅱ. ‘선택의 자유’ 논쟁의 배경과 전개

  제2차 세계대전 이후 스웨덴 교육체제가 보편적 복지국가의 일부로 재조직되고 사립학교가 폐쇄되었습니다. 학부모가 비용을 지급하지 않는 공립학교가 1990년대 초까지 스웨덴 교육제도의 토대를 이루게 되었습니다. 그러나 1990년대 초 자유학교(freiskole)가 다시 도입되었습니다.

스웨덴 교육제도의 특징은 한국의 초등학교와 중학교 과정이 통합된 기초학교(Grundskoleutbildning)이 9년간 이어진다는 점입니다. 이것은 스웨덴 사민당 정부의 유산입니다.
  이들은 교육을 시장에서 제공할 수 있는 서비스 상품이자 미래에 대한 투자로 봅니다. 이른바 선택의 자유(free to choose)라는 이데올로기가 생긴 겁니다.
‘선택의 자유’ 개념은 처음부터 우파가 사용한 전형적인 우파 개념입니다. 제2차 세계대전

                             

<스웨덴의 학제>

이후 사민당의 보편적인 복지국가 건설에 반하여 사용한 개념으로 개인의 자유와 선택을 강조한 자유주의 개념입니다. 사민당의 헤게모니가 강한 80년대 이전엔 이 개념이 표면에 나타나지 않았지만 80년대 이후엔 이 개념에 대한 논쟁이 치열해졌습니다. 물론 사민당을 위시한 좌파들도 이 개념의 논쟁에 끼어들지 않을 수 없었습니다. 왜냐하면 복지국가에서 가장 중요한 분야 즁 하나인 교육이 이 개념의 싸움이 되어버렸기 때문입니다.
 1980년대 초까지 사민당정부와 우파 정부의 교육부장관의 사립학교나 사립학교에 주는 국가교육 보조에 대한 시각에는 차이가 없습니다. 차이가 있다면 시대적 상황이 다를 뿐입니다. 60년대 사민당 정권 시에는 고등학교 이의 여러 형태의 학교를 하나의 9년제 보편 기초학교로 통일시켜 사립학교나 개인교수 등이 완전히 해체되는 과정에 있었고 그로부터 20년 후인 1980년대 에는 다시 기초학교에 대한 대안으로 사립학교 등이 언급되었습니다. 그러나 우파 정부의 교육부장관도 이러한 요구를 일축했습니다.
  그러나 1980년대에 오일쇼크 이후 영국의 대처, 미국의 레이건 정부를 비롯한 신자유주의 정부가 득세했습니다. 스웨덴도 그 영향에서 자유롭지 않았습니다.
1982년 ‘사립학교 등 등’ (skolor med enskild huvudman m m.)이란 정부 제안에 대해 아델손 (Adelsohn) 보수당 의장의 명의로 제출한 발의에서 보수당은 ‘선택의 자유’란 개념을 최로 사용했습니다. 
  스웨덴에서 사립학교란 의미로 ‘privat’ 이란 말 대신 ‘enskild’ skola란 단어를 사용합니다. 대신 우파가 정권을 잡은 1991년부터 전격적으로 학교선택제를 도입하며 생긴 학교를 자율학교 (fristående skola, independent school)라고 부릅니다. 이 논문에서도 이 시기를 기점으로 1991년 이전의 공립학교와 대칭되어 사용되는 개인이나 단체에 의해 운영되는 학교를 사립학교, 1992년 이후에 생겨난 학교를 자율학교라고 부릅니다. 사립학교는 상당부분 학부모의 등록이나 수업료로 운영되지만 자율학교는 공립학교와 마찬가지로 세금으로 운용됩니다. 단지 운영주체가 공공기관이 아닌 개인, 조합, 재단, 기업 등으로 공공기관으로부터 자유롭다는 의미에서 자율학교라 일컫습니다. 스웨덴의 자율학교는 미국의 charter school과 유사합니다.
  국가보조금이 사립학교에 선별으로 주어지는데 반해 보수당은 “차별”이라고 주장했습니다. 교육법이 요구하는 모든 조건을 충족시키는 사립학교는 공립학교와 마찬가지로 국가 지자체의 보조금이 주어져야 된다고 주장했습니다. 보수당은 두 가지 이유를 들어 공립과 사립학교 사이의 차별 없는 보조제도를 주창했습니다. 첫째는 보조 없이는 사립학교의 설립이 불가능하기 때문입니다. ‘선택의 자유’를 가능하게 하자면 우선 공립학교 대신 선택할 수 있는 사립학교가 있어야 됩니다. 그래서 사립학교에 한 국가의 재정 지원 여부가 사립학교 설립의 초미의 관심사였습다. 보수당은 현재의 선별적이고 제한적인 국가보조금 제도를 바꾸어 공립과 사립학교에  같이 적용되는 보조금 제도를 도입해야 된다고 주장했습니다. 이랬을때 공립과 사립학교는 동등한 경제적 조건에서 학생유치경쟁을 벌일 수 있다는 것입니다. 둘째는 사립학교에도 보조금을 줘야 ‘모든 학생에게 선택의 자유’를 제공한다는 것이었습니다. 이제까지는 돈 있는 사람만이 사립학교를 선택할 수 있었습니다. 왜냐하면 국가보조금을 받지 못하는 사립학교는 학부모의 수업료에 의존해야 되기 때문에 부유층 자녀들이 아니면 사립학교에 다니는 것은 불가능했습니다. 보수당은 현재의 이러한 제도는 부유층 자녀와 그렇지 않은 자녀 사이의 ‘분리’ (segregation)를 의미하며 이것은 개선돼야 한다는 것입니다.

  이러한 두 가지 이유를 들어 보수당은 끈질기게 법 개정을 통하여 사립학교에 국가보조금 수여를 가능하게 하여 ‘선택의 자유’를 신장하고자 했습니다. 나아가 사립과 공립학교에 동등하게 운용되는 보조금 제도는 ‘선택의 자유’를 위한 첫 단계이지 충분한 것은 아니라고 했습니다. 1980년 중반 보수당이 내건 “학생을 따라가는 교육비제도” (skolpeng)가 ‘선택의 자유’를 획기적으로 신장할 충분한 제도였습니다.
  보수당은 1980년대 초에는 ‘선택의 자유’란 개념을 공립학교와 사립학교 사이의 선택, 중반 이후에는 공립학교 사이의 선택의 의미로 주로 사용했고 여러 과목 사이의 선택의 의미로는 제한적으로 사용했습니다. ‘선택의 자유’ 개념이 어떤 의미에서 사용되었던 이 개념은 보수당의 교육정책 에서 아주 큰 자리를 차지했습니다. ‘선택의 자유’에 대한 강조와 동시에 ‘선택의 자유’란 관점에서 사민당정부의 교육정책을 개개 학생의 희망을 읽지 못하는 집단주의 정책이라고 비판의 강도를 높인 것은 1980년대였습니다.
  1988년 사민당의 요한손 교육부장관은 ‘‘선택의 자유’ 개념을 교사들의 교수학습방법에 있어서의 자유  특성화(profilering)와 연결했습니다. 스웨덴 학교에서 교사들의 교수학습방법에 있어서의 자유는 언제나 있어왔다면서 새로운 목표성과달성의 행정체제는 이러한 기본인 자유를 넘어, 교사들이 자신만의 독특한 교수학습방법을 개발해야 되는 것을 의미한다고 했습니다. 이것이 단위학교 차원에서 생길 때 비로소 ‘독립인 교육 특성’, 즉 학교별 특성화라는 것입니다. 공립학교도 이제 특성화가 되어야 된다는 의미입니다. 같은 용어를 다르게 해석하고 있습니다. 즉 교육평등에 대한 요구 가 ‘선택의 자유’에 대한 요구를 해결한다는 것입니다.
  80년대 교육에 대한 사민당과 보수당의 논쟁은 90년대로 이어졌습니다, 그런데 1991년 9월 총선은 우파의 승리로 끝났습니다. 보수당 정부는 교육 정책의 목표를 ‘선택의 자유를 최대한 늘리는 것’이라고 선언했습니다.
보수당은 ‘선택의 자유’가 스웨덴 교육을 “활성화”하기 위한 중요한 수단이라고 했습니다. 세 가지 논리를 앞세웠습니다. 첫째로 ‘선택의 자유’로 인해 교육에 한 학부모들의 참여가 증가하고 동시에 학교는 학생들과 학부모들의 소리를 경청할 것이라고 했습니다. 이러한 참여와 경청이 학교발의 원동력이 될 것이라고 했습니다. 둘째로 진로, 교수방법, 특성화 등에서의 다양한 변화를 가져올 것이라고 했습니다. 미래사회가 요구하는 다양성과 유연성은 현재의 교육체제가 충족시키지 못한다고 주장했습니다. 보수당은 규칙이나 규제가 아니라 학부모와 학생들의 선택이 다양성을 가져올 것이라고 했습니다. 그리고 셋째로 보수당은 ‘선택의 자유’는 비용 효율성을 제고하는 중요한 동력이라고 주장했습니다. 다른 학교와 지자체와의 경쟁에서 끊임없이 새로운 방법들을 모색하여 경제적 효율성을 가져올 것이라는 것이다. 첫째 논리는 학교민주주의 창달을 의미하고 둘째는 교육 발전을 의미하고 셋째는 경제 효율성을 의미한다고 할 수 있습니다. 이러한 주장의 핵심에는 바로 경쟁이라는 메카니즘이 있습니다. 교사, 학교, 지자체 사이에서의 경쟁이 스웨덴 교육을 활성화하고 발전시킨다는 것입니다. 아스크 학교장은 “여러 학교와 학교형태(공립과 자율), 교육의 여러 노선 사이의 경쟁이 결국 교육의 질과 생산성을 제고할 것이라 확신한다”고 했습니다. 
  1994년에 사민당이 정권을 되찾았습니다. 하지만 ‘선택의 자유’ 물결이 휘몰아치면서 분위기는 달라졌습니다. 사민당의 유한손 사민당 교육부 장관은 다음과 같이 주장했다: “자율학교는 오래 전에 스웨덴 교육체제 내에 자리를 잡았다. 그들은 전체 교육공급의 일부가 되었다. 자율학교는 서로 다르기 때문에 다양성을 제공한다.” 다만 자율학교에 대한 지원을 공립학교의 85% 선에서 75% 선으로 줄였습니다. ‘선택의 자유’ 개념은 보수 진영의 승리로 가는듯한 분위기였습니다.

  그러나 최근 여론조사(2014년)는 이런 통설과는 달랐습니다. 자율학교 지원에 반대하는 응답이 43.95%, 지지하는 응답이 29.6%, 중립은 26.5% 였습니다. 자율화되어가는 자율학교에 대해서 반대하는 응답이 더 많은 것은 교육의 공공성을 해치지 말라는 의미가 담겨있습니다. 앞에서 언급한 두 사립학교처럼 스웨덴의 왕족이나 부유층이 다니는 학교는 철저하게 Funding이 자율화되어있습니다. 이것을 용납하는 것이 스웨덴입니다. 그러나 자율학교들이 더 많은 국가지원에 의존하는 것은 국민들이 반대한다는 것을 나타냅니다.

Ⅲ. 한국에 주는 시사점

  현재 한국에는 사립학교들이 많습니다. 사립학교의 비율은 고등학교는 40%, 전문대학은 91%, 대학교는 85%를 차지합니다.(2007년 기준)
사립학교를 둘러싼 쟁점은 다음과 같이 정의할 수 있습니다.

1) 사립학교 커리큘럼의 자율성에 관한 논의
2) 사립학교 재정의 정부 지원 비중에 관한 논의

첫째 논의는 사립학교의 커리큘럼이 교육청의 지침으로부터 자유롭지 못하다는 점에 있습니다. 사립학교의 커리큘럼은 공립학교와 대동소이(大同小異)합니다. 특성화된 커리큘럼을 갖고 있지 않습니다. 물론 자율형 사립고등학교를 도입하여 커리큘럼의 자율성을 보장하려는 시도가 있었습니다.
하지만 서울시 교육청에서 실시한 자사고 재지정 평가에서 평가기준 중 다양한 선택과목 편성, 운영 항목이 있으나 대다수의 학교가 그런거 없었습니다. 물론 목동의 한가람고처럼 사탐/과탐과 예체능 과목을 자신이 선택하여 들을 수 있게 하면서 서양조리, 영화기술, 연극이나 애니메이션 제작과 같은 교양 과목도 배치하여 학생들의 선택권을 보장하는 학교나, 고급수학, AP물리, 유기화학 등 어마무시한 레벨의 고급과목 선택권을 마구 뿌리는 하나고 등도 있으나 이는 극히 일부이고, 사실상 기준을 충족하는 학교들은 거의 없다고 할 정도로 적습니다.
  두 번째 논의는 재정 문제입니다. 대부분의 사립학교들이 재단 운영비의 대부분을 정부 지원금과 학부모들의 등록금으로 충당합니다.

서울시내 사립 초·중·고등학교의 재단 전입금 비율이 평균 2% 미만이어서, 학교 운영비의 대부분을 정부 지원금이나 학부모들이 내는 등록금에 의존하고 있는 것으로 나타났다.
국회 교육과학기술위원회 박영아 국회의원(한나라당·송파갑)이 서울시교육청으로부터 제출받은 2008년도 서울지역 초·중·고 사립학교의 학교운영비 현황을 분석한 결과 사학재단의 법인 전입금 평균 비율이 전체 학교운영비의 2%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다.
자료에 따르면 2008년도 사립 초등학교 재단 전입금은 20개교에서 2억3760만원으로 학교운영비 912억200만원의 0.26%에 불과했다. 고등학교는 1.57%, 중학교는 1.91%였다.
전체 사립학교 237개 학교의 평균 전입금 비율이 1.56%로, 이는 2006년 2.55%, 2007년 2.19%보다 낮은 수치로, 해가 갈수록 사학법인의 전입금 비율이 떨어지는 것으로 나타났다.
특히 교직원들의 연금이나 건강보험료 등 법정 부담금조차 부담하지 않은 학교도 34개 학교에 달했다.
이와 관련, 박영아 의원은 “대부분의 사학재단이 정부 지원금과 학생들의 등록금에만 의존해 국공립 학교와 재원 조달에 차이가 없다”고 지적하고, “학교를 건실하게 운영하기 위한 재단 사학 이사진들의 경영마인드 개선 등 적극적인 노력이 절실하다”고 강조했다.

   자율형 사립고는 재단은 법인전입금을 도 소재 사립고등학교의 경우 3% 이상, 특별시·광역시 소재 사립 고등학교의 경우 5% 이상 출원해야 한다는 원칙을 갖고 출범했습니다.
하지만 2011년에 서울지역 27개 중 4개 학교는 재단전입금을 전혀 내지 않은 것으로 밝혀졌습니다.

  스웨덴 자율학교 논쟁을 보면서 위의 두 논의가 한국에도 비슷하다는 것을 깨달았습니다. 첫째 논의는 커리큘럼의 자유에 있어서는 진보 진영도 동의할 수 있습니다. 진보 진영에서도 대안학교의 운영의 자율성을 높이자는 주장도 있기 때문입니다.
제 생각엔 한국에서 커리큘럼의 자유가 크지 않는 것은 입시 때문입니다. 같은 교과로 수능을 보고 평가를 받아야 하기 때문에 커리큘럼의 자유가 커지기는 어렵다는 분석에 이르게 됩니다.
둘째 논의인 재정 문제는 한국에서도 참고해야 합니다. 스웨덴 국민들이 자율학교 지원에 반대했던 이유를 되새겨야 합니다. 자율적으로 운영할거면 재정에 있어서도 독립성을 유지한채 운영하라는 것입니다.
황선준(2014)은 자율학교의 확대가 학생들 사이의 분리(Segration)를 가져오고 학력 격차를 불러일으켜 스웨덴의 PISA 기초학력이 떨어졌음을 지적합니다.

  논자는 교육은 공공재라는 원칙을 재확인해야 한다고 생각합니다. 혹자는 입시에 반대하여 대안교육, 생태교육을 부르짖지만, 대학입시는 대학 교육을 수행할 가장 기초학력을 측정하는 것입니다. 학문의 세계에서 수능은 시작에 불과합니다.
그렇다고 수월성 교육만 강조해서는 안 됩니다. 감성, 예술성, 사회성, 도덕성, 운동능력 등 다양한 다중지능을 개발해야 할 것입니다. 수월성 교육과 함께 다중지능 교육도 함께 병행되어야 할 것입니다.
  개인적으론 커리큘럼의 자율성이 조금 더 강화되었으면 하는 생각이 듭니다. 특히 제가 언급한 다중지능 교육에 있어서 특성화가 있었으면 좋겠습니다. 고등 교육은 입시가 있어 어렵더라도 초중등 교육에서는 가능하지 않을까 싶습니다.
재정 문제에 있어서는 교육의 공공성이나 공식 교육과정에서 벗어나는 자율학교들은 재정 지원을 안 했으면 하는 것이 제 소견입니다.

  스웨덴의 자율학교 논쟁은 우리에게 시사하는 바가 큽니다. 운영의 자율성과 재정의 독립성을 충족하면서 미래 인재 양성과 성숙한 시민을 기르는 그런 사립학교들이 많이 생기길 기대합니다.

참고문헌

- 신광영(2015), 「스웨덴 복지 모델의 사회적 기초 - 견고한가 아니면 흔들리고 있나?」, 『스웨덴 복지 모델의 이해』, 아산정책연구원

- 황선준(2014), 「"선택의 자유" 개념의 생성과 전개과정에 대한 개념사적 분석: 스웨덴 교육을 사례로 」, 『교육철학연구』 36권 2호, 한국교육철학학회

- 송파타임스

- 경향신문

- 위키피디아 영어판, 독일어판, 한국어판